Natura 2000 - Welche Regelungen gehören dazu?
Die Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie der EU und ihre Umsetzung
UNESCO-Programm Der Mensch und die Biosphäre"
(MAB-Programm)
Am 23. Oktober 1970 rief die 16. Generalkonferenz der UNESCO das Umweltprogramm Der Mensch und die Biosphäre" ins Leben. Aufgabe von MAB ist es, auf internationaler Ebene Grundlagen für den Schutz der natürlichen Ressourcen sowie für eine nachhaltige Nutzung der Biosphäre zu erarbeiten bzw. diese zu verbessern. Zentraler Schwerpunkt des MAB-Programmes ist heute die Errichtung eines globalen Netzes repräsentativer Schutzgebiete, sogenannte Biosphärenreservate.
Übereinkommen über Feuchtgebiete, insbesondere als Lebensraum für Wat- und Wasservögel, von internationaler Bedeutung
(Ramsar-Konvention)
Das Übereinkommen trat 1971 in Kraft und wurde inzwischen von mehr als 100 Staaten unterzeichnet.
Ziel der Konvention ist es, im weltweiten Maßstab bedeutende Feuchtgebiete zu schützen und ihre Entwicklung zu sichern.
Übereinkommen über den internationalen Handel mit gefährdeten Arten freilebender Tiere und Pflanzen
(Washingtoner Artenschutzabkommen)
Das Übereinkommen wurde im März 1973 in Stockholm beschlossen. Die Bundesrepublik Deutschland setzte das Abkommen 1976 in Kraft.
Das WA sieht ein umfassendes Kontrollsystem für den grenzüberschreitenden Handel mit geschützten Tier- und Pflanzenarten vor, um den Gefährdungen durch Handelsinteressen zu begegnen. Entsprechend dem Grad ihrer Schutzbedürftigkeit sind die geschützten Arten in drei Anhängen zum Übereinkommen aufgeführt, die ständig überprüft und den Erfordernissen angeglichen werden.
Übereinkommen zum Schutz der Meeresumwelt des Ostseegebietes
(Helsinki-Konvention)
Auf Initiative Finnlands haben 1974 die damaligen sieben Ostseestaaten die Helsinki-Konvention vereinbart. 1992 wurde die Konvention gründlich überarbeitet.
Das Übereinkommen sieht einschlägige Maßnahmen vor, um die Verschmutzung des Ostseegebietes zu verhüten und zu verringern und um die Meeresumwelt zu schützen und zu pflegen.
EG-Richtlinie über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten
Die EG-Vogelschutzrichtlinie vom April 1979 verpflichtet die Mitgliedstaaten, Schutzgebiete einzurichten, die Pflege und ökologisch sinnvolle Gestaltung derer Lebensräume auch außerhalb von Schutzgebieten zu gewährleisten und zerstörte Lebensräume wiederherzustellen. Darüber hinaus bezweckt die Richtlinie den Schutz der Vögel vor dem direkten menschlichen Zugriff.
Berner Konvention
Das Übereinkommen wurde 1979 verabschiedet.
Es regelt vor allem über Anhänge den verschieden strengen Schutz von Pflanzen- und Tierarten und verbietet bestimmte Fang- und Tötungsmethoden sowie Formen der Nutzung.
Übereinkommen zur Erhaltung der wandernden wildlebenden Tierarten
(Bonner Konvention)
Die Konvention wurde 1979 abgeschlossen; für Deutschland wurde sie am 1.10.1984 verbindlich.
Viele Arten sind aufgrund ihrer regelmäßigen Wanderungsbewegungen Gefährdungen ausgesetzt. Daher sieht das Übereinkommen eine umfassende Regelung zur Erhaltung, Hege und Nutzung der wandernden Arten sowie den Abschluß von Regionalabkommen zum Schutz bestimmter Arten vor.
Bislang kam es zum Abschluß von drei Regionalabkommen:
· Abkommen über die Wattenmeerpopulation des Seehundes
· Abkommen über europäische Fledermäuse
· Abkommen über den Schutz der Kleinwale in der Nord- und Ostsee.
Übereinkommen zum Schutz der Alpen
(Alpenkonvention)
Die Alpenkonvention wurde auf Initiative des Bundesumweltministers erarbeitet und im November 1991 von den Alpenstaaten und der EG unterzeichnet.
Ziel der Konvention ist es, die Alpen für ihre Bewohner als stabilen Lebens- und Wirtschaftsraum zu sichern und als einzigartige und vielfältige Naturlandschaft zu erhalten.
Übereinkommen über die biologische Vielfalt
(Konvention von Rio)
Anläßlich der Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung wurde 1992 das Übereinkommen über die biologische Vielfalt von 153 Staaten und der Europäischen Gemeinschaft unterzeichnet. Ziel der Konvention ist, weltweit den Schutz von Tier- und Pflanzenarten sowie ihrer Lebensräume zu gewährleisten und den darin geborgenen Reichtum zu erhalten.
EG-Richtlinie zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen
(FFH-Richtlinie)
Die Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie trat im Juni 1992 nach mehrjährigen Verhandlungen in Kraft. Die Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft, unter dem Namen Natura 2000" ein kohärentes Netz besonderer Schutzgebiete einzurichten. Ziel der Richtlinie ist es die natürliche Artenvielfalt zu bewahren und die Lebensräume von wildlebenden Pflanzen und Tieren zu erhalten oder wiederherzustellen.
Die Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie der EU und ihre Umsetzung
von Barbara Fiselius
Spätestens seit der Auseinandersetzung um den Bau der Ostseeautobahn A20 bei Lübeck vor dem Bundesverwaltungsgericht ist das Kürzel FFH für Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie dem geneigten Naturschutzleser ein Begriff. Wie bei manch anderen Europaangelegenheiten macht sich nun bei skeptischen Gemütern eher Mißtrauen über eine befürchtete Nivellierung der Zustände und der Verdacht auf Bildung neuer Verwaltungswasserköpfe auf hohem Niveau breit.
Nachfolgend sei der Versuch unternommen, einige wichtige Punkte dieser Richtlinie zu beleuchten, den bisherigen Umgang mit diesem Instrument darzustellen und praktische Konsequenzen aufzuzeigen.
Kurzcharakteristik
Die FFH-Richtlinie ist die Umsetzung der weltweit gültigen "Berner Konvention" von 1997 in EU-Recht. Sie wurde von den Mitgliedsstaaten in mehrjährigen Planungen und Diskussionen beschlossen. Verhandlungsführer der BRD waren die jeweiligen Außen-, Umwelt- und Agrarminister aus FDP, CDU und CSU.
Ziele
Artikel 2 formuliert generelle Ziele der Richtlinie. Neben der "Sicherung der Artenvielfalt durch die Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen" sollen die Maßnahmen darauf hinwirken, "einen günstigen Erhaltungszustand der natürlichen Lebensräume und wildlebenden Tier- und Pflanzenarten zu bewahren oder wiederherzustellen."
Gemäß Artikel 1 (Begriffsbestimmungen) gilt dies für folgende Lebensräume:
1. die im Bereich ihres natürlichen Vorkommens vom Verschwinden bedroht sind oder
2. ein geringes natürliches Verbreitungsgebiet haben oder
3. typische Merkmale einer oder mehrerer der folgenden fünf biogeographischen Regionen aufweisen: alpine, atlantische, kontinentale, makaronesische und mediterrane.
Das letztgenannte Kriterium ist neu in der Geschichte des internationalen Naturschutzrechtes und spiegelt moderne Auffassungen wider, nach denen nicht nur für besonders seltene oder bedrohte Naturgüter Verantwortung zu tragen ist, sondern auch für typische. Diese Betrachtungsweise reicht über die traditionelle hinaus und bezieht sich zudem auf die europäische Ebene. Sie bringt im Vergleich mit der Sichtweise des kleinräumigen, regionalen Naturschutzes (z.B. auf Bundeslandebene oder tiefer) sicherlich andere Erfordernisse hinsichtlich der Auswahl und Größe von Schutzgebieten, und stößt bei haupt- und ehrenamtlichen Naturschützern nicht immer auf Verständnis.
Die Richtlinie verlangt aber auch den Schutz vor stofflichen Einflüssen, den Umgebungsschutz (Pufferzonen), den Schutz ökologischer Korridore (Biotopverbund) und eine generell nachhaltige Nutzung.
Anhänge
Die FFH-Richtlinie ist im Vergleich zu früheren Richtlinien des internationalen Naturschutzes verbessert, da sie äußerst konkret ist. Erstmalig werden in Anhängen zu schützende Lebensräume namentlich aufgeführt. Ebenso wie bei den Artanhängen wird eine Priorisierung besonders gefährdeter Lebensräume vorgenommen.
- Anhang I: Natürliche Lebensräume von gemeinschaftlichem Interesse, für deren Erhaltung besondere Schutzgebiete ausgewiesen werden müssen. Durch * sind prioritär zu schützende Lebensräume hervorgehoben.
- Anhang II: Tier- und Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Interesse, für deren Erhaltung besondere Schutzgebiete ausgewiesen werden müssen. Durch * sind prioritär zu schützende Arten hervorgehoben.
- Anhang III: Kriterien zur Auswahl der Gebiete, die als Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung bestimmt und als besondere Schutzgebiete ausgewiesen werden könnten.
- Anhang IV: Streng zu schützende Tier- und Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Interesse.
- Anhang V: Tier- und Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Interesse, deren Entnahme aus der Natur und Nutzung Gegenstand von Verwaltungsmaßnahmen sein können.
- Anhang VI: Verbotene Methoden und Mittel des Fangs, der Tötung und Beförderung.
Zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten soll das europaweite ökologische Netz "Natura 2000" eingerichtet werden (Artikel 3).
Es soll einerseits aus den natürlichen Lebensraumtypen des Anhangs I, andererseits aus den Habitaten der Arten des Anhangs II aufgebaut werden.
Auch die aufgrund der Vogelschutzrichtlinie ausgewiesenen Gebiete sind zu integrieren.
Artikel 6 legt fest, daß die Mitgliedsstaaten die notwendigen Erhaltungsmaßnahmen für die Gebiete und Arten von gemeinschaftlichem Interesse ergreifen oder Entwicklungspläne aufstellen.
Es sind hierzu "geeignete Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art" zu veranlassen.
Die Erhaltung kann also nicht nur über Ausweisung nationaler Schutzgebiete erfolgen, sondern auch durch Vertragsnaturschutz.
Das Netz "Natura 2000" soll nach einem vorgegebenen Zeitplan eingeführt werden (Artikel 4):
Juni 1994 Umsetzung in nationales Recht
Juni 1995 Gebietsvorschlagsliste der Mitgliedsstaaten muß der EG vorliegen, Beginn der Sicherungspflicht
Juni 1998 Auswahl der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung muß abgeschlossen sein (durch die EU)
Juni 2000 Erster Durchführungsbericht der Mitgliedsstaaten muß vorliegen
Juni 2004 Die Ausweisung als "besondere Schutzgebiete" im Sinne der FFH-Richtlinie muß abgeschlossen sein.
Die Mitgliedsstaaten schlagen binnen drei Jahren nach Bekanntgabe der Richtlinie (1992) mit Hilfe der in Anhang III aufgeführten Kriterien eine Liste von Gebieten vor.
Die Kommission erstellt daraus innerhalb der nächsten 6 Jahre nach Bekanntgabe der Richtlinie einen Entwurf einer "Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung, in der die Gebiete mit einem oder mehreren prioritären natürlichen Lebensraumtypen oder einer oder mehreren prioritären Art(en) ausgewiesen sind."
Die so festgestellten Gebiete müssen vom Mitgliedsstaat binnen 6 Jahren als besonderes Schutzgebiet ausgewiesen werden.
Sollte ein Gebiet, das seitens der Kommission in die Liste aufgenommen worden ist, in Ausnahmefällen nicht in der entsprechenden nationalen Liste aufgeführt sein, kann die Kommission gemäß Artikel 5 das Gebiet nach einem Konvertierungsverfahren trotzdem benennen. Dies soll vermeiden, daß ein aus europäischer Sicht wertvolles Schutzgut kleinräumigeren politischen Interessen geopfert wird.
Die Einzelgebiete, die das Netz aufbauen sollen, werden nach ihrer englischen Bezeichnung "Special Areas for Conservation" SAC abgekürzt. Die von der Kommission anerkannten Gebiete werden " Gebiete von gemeinschaftlichem Interesse" heißen, englisch "Sites of Community Importance"- SCI.
Regelungen zur Überwachung werden in Artikel 9 und 11 ausgesprochen, einerseits kontrolliert die Kommission regelmäßig den Beitrag der einzelnen Staaten zu "Natura 2000", anderseits sind die Mitgliedsstaaten für die Überwachung des Erhaltungszustandes ihrer Gebiete verantwortlich.
Beeinträchtigung
Artikel 6 legt fest, daß Pläne oder Projekte in einem SCI auf ihre Verträglichkeit mit den für das Gebiet festgelegten Erhaltungszielen zu prüfen sind.
Ist es unmöglich, die Beeinträchtigung eines solchen Gebietes zu vermeiden, müssen Ausgleichsmaßnahmen ergriffen werden. Schließt das betreffende Gebiet einen prioritären Lebensraumtyp oder eine priöritäre Art ein, können solche Ausnahmen nur im Zusammenhang mit der Gesundheit der Menschen und der öffentlichen Sicherheit gemacht werden.
Finanzierung
Laut Richtlinie werden auch Finanzierungsregelungen getroffen. Artikel 8 sieht unter anderem eine Beteiligungsmöglichkeit der Gemeinschaft bei Finanzierungen notwendiger Maßnahmen vor, zumindest was die Sicherung der prioritären Lebensraumtypen und Arten angeht.
Flankierend zu dieser Richtlinie wurden daher das zusätzliche Instrument zur Finanzierung geschaffen - der LIFE-Fond.
Zudem stehen für Kompensationszahlungen hunderte Millionen DM aus den Agrarumweltprogrammen der EU, den Strukturfonds und im Rahmen der "Agenda 2000" zur Verfügung. Für kleinere und mittlere landwirtschaftliche Betriebe auf ökologisch wertvollen Grenzstandorten dürfte dies interessant sein, da dort Naturschutzleistungen ein immer wichtigeres wirtschaftliches Standbein sind.
Umgang mit der Richtlinie in Deutschland
Als Unterzeichner ist die Bundesrepublik Deutschland zur rechtlichen Umsetzung der Richtlinie und zur Meldung von Gebieten verpflichtet. Diese geforderte rechtliche Umsetzung erfolgte erst Ende März 1998, also mit vierjähriger Verspätung und nur auf massiven Druck (rechtskräftige Verurteilung der BRD wegen Vertragsbruch und Androhung von Zwangsgeld bis zu 1,5 Mio DM täglich. Das zweite Vertragsverletzungsverfahren wegen Nichtmeldung von Gebieten ist anhängig.)
Die Hoheit in Naturschutzfragen, also auch die Erstellung der konkreten Gebietslisten für "Natura 2000" liegt im Aufgabenbereich der Länder. Mit der lange bestehenden rechtlichen Unsicherheit wurde die Verzögerung der Gebietsmeldung begründet.
Doch wird dabei übersehen, daß die Richtlinie genügend bestimmt ist und ihre Rechtswirksamkeit für ausgewiesene Vogelschutz- (SBA`s) und nach ständiger Rechtssprechung des EUGH auch potentielle Vogelschutz-(IBS`s) und FFH-Gebiete (pSCI`s) schon seit 1994 unmittelbar gelten (A20-Urteil, EuGH-Urteile zu Santona und Lappel-Bank u. a.)
Bisheriger Stand der Gebietsmeldungen ist nach neuesten Informationen des BMU die Meldung von 291 potentiellen FFH-Gebieten (ca. 0,6 % der Fläche), weitere 258 (1,2 %) liegen zur internen Abstimmung in Bonn vor.
Der Meldungsstand hinsichtlich der Vogelschutzgebiete ist gut in Thüringen, Hessen und Bremen, weitgehend vollständig in Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt, Baden- Württemberg, Nordrhein-Westfalen, Hamburg, Rheinland-Pfalz und Bayern, Berlin und Saarland haben bisher noch gar keine SPA`s ausgewiesen.
Zum Vergleich: Dänemark hat 25% seiner Landesfläche gemeldet, Griechenland 20%, Italien 15,3 %. Deutschland belegt vor Luxemburg den zweitletzten Platz der Tabelle. (Quellen: Natura-Barometer der EU 2/98, Übersicht des BMU 11.5.1998, Recherchen von NABU und Birdlife Barometer International).
Aus pragmatischen Erwägungen wurden in der BRD in einem ersten Schritt folgende Kriterien zur Meldung festgelegt: alle Gebiete müssen bereits Naturschutzgebiete sein und eine Größe von mehr als 75 ha aufweisen. Da dies den fachlichen Vorgaben der Richtlinie nicht genügen kann, wurden länderspezifisch weitere, wenn auch sehr unterschiedliche Kriterien zur Meldung festgelegt. Hierunter befinden sich weitere nicht fachlich begründete Kriterien wie z.B. die Eigentumsverhältnisse (Hessen).
Es ist zu vermuten, daß seitens der EU die Einhaltung der Richtlinie hinsichtlich fachlicher Auswahl und Größe erneut angemahnt werden muß, selbst wenn nun die Umsetzung in Bundesrecht und Gebietsmeldungen erfolgt sind.
"Schattenliste" der Naturschutzverbände
Nachdem klar wurde, daß von offizieller Seite die Meldungen nicht in ausreichendem Umfang (qualitativ und quantitativ) erfolgen würden, taten sich unter der Koordination des NABU Deutschland Naturschutzverbände aus allen Bundesländern zusammen und erstellten eine Liste aus ihrer Sicht schutzwürdiger FFH-Gebiete, die im Dezember 1996 der EU, der Umweltministerin der BRD und anderen überreicht wurde.
Neben dieser Übersichtsliste wurden in einigen Bundesländern (z.B. Hessen, NRW) detaillierte Ausarbeitungen angefertigt.
Nach Meinung der Verbände müßte ca. 10-15% der Landesfläche der BRD als Vogelschutz bzw. FFH-Gebiet gemeldet werden, verglichen mit den offiziellen Meldungen anderer Länder sicherlich keine unmäßige Flächenauswahl.
Diese Meldungen werden Bedeutung erlangen, sollten für ein FFH-würdiges Gebiet Planungen angefertigt werden, die mit den Schutzzielen nicht in Einklang stehen. Dann kann die EU auf eine Datengrundlage zurückgreifen, um ein Konzertierungsverfahren einzuleiten. Somit ist es besser gewährleistet, daß eine Abwägung zwischen Wert des Schutzgutes und menschlichen Entwicklungsvorhaben ausgewogen stattfindet, und nicht lokalem politischen Druck für bestimmte Vorhaben weichen muß.
Ausdrücklich wird seitens der Verbände immer wieder ausgeführt, daß durch die Ausweisung von FFH-Gebieten einer landwirtschaftlichen Nutzung kein Schaden entsteht. Bisherige Ausgleichzahlungen und vertragliche Regelungen für Leistungen der Landwirtschaft im Umwelt- und Biotopschutz haben sogar für die Zukunft eine besser abgesicherte Grundlage. Im übrigen spricht die Richtlinie lediglich von einem Verschlechterungsverbot, von enteignungsgleichen Vorgängen kann keine Rede sein.
Die EU schätzt die Meldung und hat sich bei den Verbänden in mehreren Schreiben für die Arbeit bedankt.
Weiterführende Literatur
EUROPEAN COMMISSION DG XI (1996): Natura 2000 Interpretation Manual of European Union Habitats, Version Eur 15.
MAYR, C. (1993): Vierzehn Jahre EG-Vogelschutzrichtlinie, Bilanz ihrer Umsetzung in der Bundesrepublik Deutschland, Berichte zum Vogelschutz 31: 13-22.
MAYR, C. (1997): FFH-Richtlinie: Schlußlicht Deutschland, Chronik fortgesetzten Nichtstuns des politischen Naturschutzes. Naturschutz und Landschaftsplanung 29: 56-57.
NATUR UND LANDSCHAFT (1997): Berichtspflichten für Natura 2000, Heft 11.
NATURSCHUTZBUND DEUTSCHLAND et al. (1996): Vorschlagslisten für Schutzgebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung gemäß Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie der Europäischen Union (SAC`s), unveröff. Mskr., Bonn.
SSYMANK, A. (1994): Neue Anforderungen im europäischen Naturschutz. Das Schutzgebietssystem Natura 2000 und die FFH-Richtlinie der EU. Natur und Landschaft 69 (9): 395-406.
Barbara Fiselius
Hessische Gesellschaft für Ornithologie und Naturschutz (HGON) e.V.
Lindenstr. 5
61209 Echzell